關於投資體制改革的決定
改革開放以來，國家對原有的投資體制進行了一系列改革，打破了傳統計劃經濟體制下高度集中的投資管理模式，初步形成了投資主體多元化、資金來源多渠道、投資方式多樣化、專案建設市場化的新格局。
頒佈單位：國務院
文 號：暫無資訊
頒佈時間：2004-07-25
實施時間：2004-07-25
時 效 性：現行有效
效力級別：行政法規
改革開放以來，國家對原有的投資體制進行了一系列改革，打破了傳統計劃經濟體制下高度集中的投資管理模式，初步形成了投資主體多元化、資金來源多渠道、投資方式多樣化、專案建設市場化的新格局。但是，現行的投資體制還存在不少問題，特別是企業的投資決策權沒有完全落實，市場配置資源的基礎性作用尚未得到充分發揮，政府投資決策的科學化、民主化水平需要進一步提高，投資巨集觀調控和監管的有效性需要增強。為此，國務院決定進一步深化投資體制改革。
一、深化投資體制改革的指導思想和目標
(一)深化投資體制改革的指導思想是：按照完善社會主義市場經濟體制的要求，在國家巨集觀調控下充分發揮市場配置資源的基礎性作用，確立企業在投資活動中的主體地位，規範政府投資行為，保護投資者的合法權益，營造有利於各類投資主體公平、有序競爭的市場環境，促進生產要素的合理流動和有效配置，優化投資結構，提高投資效益，推動經濟協調發展和社會全面進步。
(二)深化投資體制改革的目標是：改革政府對企業投資的管理制度，按照“誰投資、誰決策、誰收益、誰承擔風險”的原則，落實企業投資自主權;合理界定政府投資職能，提高投資決策的科學化、民主化水平，建立投資決策責任追究制度;進一步拓寬專案融資渠道，發展多種融資方式;培育規範的投資中介服務組織，加強行業自律，促進公平競爭;健全投資巨集觀調控體系，改進調控方式，完善調控手段;加快投資領域的立法程序;加強投資監管，維護規範的投資和建設市場秩序。通過深化改革和擴大開放，最終建立起市場引導投資、企業自主決策、銀行獨立審貸、融資方式多樣、中介服務規範、巨集觀調控有效的新型投資體制。
二、轉變政府管理職能，確立企業的投資主體地位
(一)改革專案審批制度，落實企業投資自主權。徹底改革現行不分投資主體、不分資金來源、不分專案性質，一律按投資規模大小分別由各級政府及有關部門審批的企業投資管理辦法。對於企業不使用政府投資建設的專案，一律不再實行審批制，區別不同情況實行核准制和備案制。其中，政府僅對重大專案和限制類專案從維護社會公共利益角度進行核准，其他專案無論規模大小，均改為備案制，專案的市場前景、經濟效益、資金來源和產品技術方案等均由企業自主決策、自擔風險，並依法辦理環境保護、土地使用、資源利用、安全生產、都市計畫等許可手續和減免稅確認手續。對於企業使用政府補助、轉貸、貼息投資建設的專案，政府只審批資金申請報告。各地區、各部門要相應改進管理辦法，規範管理行為，不得以任何名義截留下放給企業的投資決策權利。
(二)規範政府核准制。要嚴格限定實行政府核准制的範圍，並根據變化的情況適時調整。《政府核准的投資專案目錄》(以下簡稱《目錄》)由國務院投資主管部門會同有關部門研究提出，報國務院批准後實施。未經國務院批准，各地區、各部門不得擅自增減《目錄》規定的範圍。 企業投資建設實行核准制的專案，僅需向政府提交專案申請報告，不再經過批准專案建議書、可行性研究報告和開工報告的程式。政府對企業提交的專案申請報告，主要從維護經濟安全、合理開發利用資源、保護生態環境、優化重大布局、保障公共利益、防止出現壟斷等方面進行核准。對於外商投資專案，政府還要從市場準入、資本專案管理等方面進行核准。政府有關部門要制定嚴格規範的核准制度，明確核准的範圍、內容、申報程式和辦理時限，並向社會公佈，提高辦事效率，增強透明度。
(三)健全備案制。對於《目錄》以外的企業投資專案，實行備案制，除國家另有規定外，由企業按照屬地原則向地方政府投資主管部門備案。備案制的具體實施辦法由省級人民政府自行制定。國務院投資主管部門要對備案工作加強指導和監督，防止以備案的名義變相審批。
(四)擴大大型企業集團的投資決策權。基本建立現代企業制度的特大型企業集團，投資建設《目錄》內的專案，可以按專案單獨申報核准，也可編制中長期發展建設規劃，規劃經國務院或國務院投資主管部門批准後，規劃中屬於《目錄》內的專案不再另行申報核准，只須辦理備案手續。企業集團要及時向國務院有關部門報告規劃執行和專案建設情況。
(五)鼓勵社會投資。放寬社會資本的投資領域，允許社會資本進入法律法規未禁入的基礎設施、公用事業及其他行業和領域。逐步理順公共產品價格，通過注入資本金、貸款貼息、稅收優惠等措施，鼓勵和引導社會資本以獨資、合資、合作、聯營、專案融資等方式，參與經營性的公益事業、基礎設施專案建設。對於涉及國家壟斷資源開發利用、需要統一規劃佈局的專案，政府在確定建設規劃後，可向社會公開招標選定專案業主。鼓勵和支援有條件的各種所有制企業進行境外投資。
(六)進一步拓寬企業投資專案的融資渠道。允許各類企業以股權融資方式籌集投資資金，逐步建立起多種募集方式相互補充的多層次資本市場。經國務院投資主管部門和證券監管機構批准，選擇一些收益穩定的基礎設施專案進行試點，通過公開發行股票、可轉換債券等方式籌集建設資金。在嚴格防範風險的前提下，改革企業債券發行管理制度，擴大企業債券發行規模，增加企業債券品種。按照市場化原則改進和完善銀行的固定資產貸款審批和相應的風險管理制度，運用銀團貸款、融資租賃、專案融資、財務顧問等多種業務方式，支援專案建設。允許各種所有制企業按照有關規定申請使用國外貸款。制定相關法規，組織建立中小企業融資和信用擔保體系，鼓勵銀行和各類合格擔保機構對專案融資的擔保方式進行研究創新，採取多種形式增強擔保機構資本實力，推動設立中小企業投資公司，建立和完善創業投資機制。規範發展各類投資基金。鼓勵和促進保險資金間接投資基礎設施和重點建設工程專案。
(七)規範企業投資行為。各類企業都應嚴格遵守國土資源、環境保護、安全生產、都市計畫等法律法規，嚴格執行產業政策和行業准入標準，不得投資建設國家禁止發展的專案;應誠信守法，維護公共利益，確保工程質量，提高投資效益。國有和國有控股企業應按照國有資產管理體制改革和現代企業制度的要求，建立和完善國有資產出資人制度、投資風險約束機制、科學民主的投資決策制度和重大投資責任追究制度。嚴格執行投資專案的法人責任制、資本金制、招標投標制、工程監理制和合同管理制。
三、完善政府投資體制，規範政府投資行為
(一)合理界定政府投資範圍。政府投資主要用於關係國家安全和市場不能有效配置資源的經濟和社會領域，包括加強公益性和公共基礎設施建設，保護和改善生態環境，促進欠發達地區的經濟和社會發展，推進科技進步和高新技術產業化。能夠由社會投資建設的專案，儘可能利用社會資金建設。合理劃分中央政府與地方政府的投資事權。中央政府投資除本級政權等建設外，主要安排跨地區、跨流域以及對經濟和社會發展全域性有重大影響的專案。
(二)健全政府投資專案決策機制。進一步完善和堅持科學的決策規則和程式，提高政府投資專案決策的科學化、民主化水平;政府投資專案一般都要經過符合資質要求的諮詢中介機構的評估論證，諮詢評估要引入競爭機制，並制定合理的競爭規則;特別重大的專案還應實行專家評議制度;逐步實行政府投資專案公示制度，廣泛聽取各方面的意見和建議。
(三)規範政府投資資金管理。編制政府投資的中長期規劃和年度計劃，統籌安排、合理使用各類政府投資資金，包括預算內投資、各類專項建設基金、統借國外貸款等。政府投資資金按專案安排，根據資金來源、專案性質和調控需要，可分別採取直接投資、資本金注入、投資補助、轉貸和貸款貼息等方式。以資本金注入方式投入的，要確定出資人代表。要針對不同的資金型別和資金運用方式，確定相應的管理辦法，逐步實現政府投資的決策程式和資金管理的科學化、制度化和規範化。
(四)簡化和規範政府投資專案審批程式，合理劃分審批許可權。按照專案性質、資金來源和事權劃分，合理確定中央政府與地方政府之間、國務院投資主管部門與有關部門之間的專案審批許可權。對於政府投資專案，採用直接投資和資本金注入方式的，從投資決策角度只審批專案建議書和可行性研究報告，除特殊情況外不再審批開工報告，同時應嚴格政府投資專案的初步設計、概算審批工作;採用投資補助、轉貸和貸款貼息方式的，只審批資金申請報告。具體的許可權劃分和審批程式由國務院投資主管部門會同有關方面研究制定，報國務院批准後頒佈實施。
(五)加強政府投資專案管理，改進建設實施方式。規範政府投資專案的建設標準，並根據情況變化及時修訂完善。按專案建設進度下達投資資金計劃。加強政府投資專案的中介服務管理，對諮詢評估、招標代理等中介機構實行資質管理，提高中介服務質量。對非經營性政府投資專案加快推行“代建制”，即通過招標等方式，選擇專業化的專案管理單位負責建設實施，嚴格控制專案投資、質量和工期，竣工驗收後移交給使用單位。增強投資風險意識，建立和完善政府投資專案的風險管理機制。
(六)引入市場機制，充分發揮政府投資的效益。各級政府要創造條件，利用特許經營、投資補助等多種方式，吸引社會資本參與有合理回報和一定投資回收能力的公益事業和公共基礎設施專案建設。對於具有壟斷性的專案，試行特許經營，通過業主招標制度，開展公平競爭，保護公眾利益。已經建成的政府投資專案，具備條件的經過批准可以依法轉讓產權或經營權，以回收的資金滾動投資於社會公益等各類基礎設施建設。
四、加強和改善投資的巨集觀調控
(一)完善投資巨集觀調控體系。國家發展和改革委員會要在國務院領導下會同有關部門，按照職責分工，密切配合、相互協作、有效運轉、依法監督，調控全社會的投資活動，保持合理投資規模，優化投資結構，提高投資效益，促進國民經濟持續快速協調健康發展和社會全面進步。
(二)改進投資巨集觀調控方式。綜合運用經濟的、法律的和必要的行政手段，對全社會投資進行以間接調控方式為主的有效調控。國務院有關部門要依據國民經濟和社會發展中長期規劃，編制教育、科技、衛生、交通、能源、農業、林業、水利、生態建設、環境保護、戰略資源開發等重要領域的發展建設規劃，包括必要的專項發展建設規劃，明確發展的指導思想、戰略目標、總體佈局和主要建設專案等。按照規定程式批准的發展建設規劃是投資決策的重要依據。各級政府及其有關部門要努力提高政府投資效益，引導社會投資。制定並適時調整國家固定資產投資指導目錄、外商投資產業指導目錄，明確國家鼓勵、限制和禁止投資的專案。建立投資資訊釋出制度，及時釋出政府對投資的調控目標、主要調控政策、重點行業投資狀況和發展趨勢等資訊，引導全社會投資活動。建立科學的行業准入制度，規範重點行業的環保標準、安全標準、能耗水耗標準和產品技術、質量標準，防止低水平重複建設。
(三)協調投資巨集觀調控手段。根據國民經濟和社會發展要求以及巨集觀調控需要，合理確定政府投資規模，保持國家對全社會投資的積極引導和有效調控。靈活運用投資補助、貼息、價格、利率、稅收等多種手段，引導社會投資，優化投資的產業結構和地區結構。適時制定和調整信貸政策，引導中長期貸款的總量和投向。嚴格和規範土地使用制度，充分發揮土地供應對社會投資的調控和引導作用。
(四)加強和改進投資資訊、統計工作。加強投資統計工作，改革和完善投資統計制度，進一步及時、準確、全面地反映全社會固定資產存量和投資的執行態勢，並建立各類資訊共享機制，為投資巨集觀調控提供科學依據。建立投資風險預警和防範體系，加強對巨集觀經濟和投資執行的監測分析。
五、加強和改進投資的監督管理
(一)建立和完善政府投資監管體系。建立政府投資責任追究制度，工程諮詢、投資專案決策、設計、施工、監理等部門和單位，都應有相應的責任約束，對不遵守法律法規給國家造成重大損失的，要依法追究有關責任人的行政和法律責任。完善政府投資制衡機制，投資主管部門、財政主管部門以及有關部門，要依據職能分工，對政府投資的管理進行相互監督。審計機關要依法全面履行職責，進一步加強對政府投資專案的審計監督，提高政府投資管理水平和投資效益。完善重大專案稽查制度，建立政府投資專案後評價制度，對政府投資專案進行全過程監管。建立政府投資專案的社會監督機制，鼓勵公眾和新聞媒體對政府投資專案進行監督。
(二)建立健全協同配合的企業投資監管體系。國土資源、環境保護、都市計畫、質量監督、銀行監管、證券監管、外匯管理、工商管理、安全生產監管等部門，要依法加強對企業投資活動的監管，凡不符合法律法規和國家政策規定的，不得辦理相關許可手續。在建設過程中不遵守有關法律法規的，有關部門要責令其及時改正，並依法嚴肅處理。各級政府投資主管部門要加強對企業投資專案的事中和事後監督檢查，對於不符合產業政策和行業准入標準的專案，以及不按規定履行相應核准或許可手續而擅自開工建設的專案，要責令其停止建設，並依法追究有關企業和人員的責任。審計機關依法對國有企業的投資進行審計監督，促進國有資產保值增值。建立企業投資誠信制度，對於在專案申報和建設過程中提供虛假資訊、違反法律法規的，要予以懲處，並公開披露，在一定時間內限制其投資建設活動。
(三)加強對投資中介服務機構的監管。各類投資中介服務機構均須與政府部門脫鉤，堅持誠信原則，加強自我約束，為投資者提供高質量、多樣化的中介服務。鼓勵各種投資中介服務機構採取合夥制、股份制等多種形式改組改造。健全和完善投資中介服務機構的行業協會，確立法律規範、政府監督、行業自律的行業管理體制。打破地區封鎖和行業壟斷，建立公開、公平、公正的投資中介服務市場，強化投資中介服務機構的法律責任。
(四)完善法律法規，依法監督管理。建立健全與投資有關的法律法規，依法保護投資者的合法權益，維護投資主體公平、有序競爭，投資要素合理流動、市場發揮配置資源的基礎性作用的市場環境，規範各類投資主體的投資行為和政府的投資管理活動。認真貫徹實施有關法律法規，嚴格財經紀律，堵塞管理漏洞，降低建設成本，提高投資效益。加強執法檢查，培育和維護規範的建設市場秩序。 附件：政府核准的投資專案目錄(2004年本) 二00四年七月十六日
附件：
政府核准的投資專案目錄(2004年本) 簡要說明：
(一)本目錄所列專案，是指企業不使用政府性資金投資建設的重大和限制類固定資產投資專案。
(二)企業不使用政府性資金投資建設本目錄以外的專案，除國家法律法規和國務院專門規定禁止投資的專案以外，實行備案管理。
(三)國家法律法規和國務院有專門規定的專案的審批或核准，按有關規定執行。 (四)本目錄對政府核准許可權作出了規定。其中： 1.目錄規定“由國務院投資主管部門核准”的專案，由國務院投資主管部門會同行業主管部門核准，其中重要專案報國務院核准。
2.目錄規定“由地方政府投資主管部門核准”的專案，由地方政府投資主管部門會同同級行業主管部門核准。省級政府可根據當地情況和專案性質，具體劃分各級地方政府投資主管部門的核準許可權，但目錄明確規定“由省級政府投資主管部門核准”的，其核準許可權不得下放。
3.根據促進經濟發展的需要和不同行業的實際情況，可對特大型企業的投資決策許可權特別授權。
(五)本目錄為2004年本。根據情況變化，將適時調整。
一、農林水利 農業：涉及開荒的專案由省級政府投資主管部門核准。
水庫：國際河流和跨省(區、市)河流上的水庫專案由國務院投資主管部門核准，其餘專案由地方政府投資主管部門核准。 其他水事工程：需中央政府協調的國際河流、涉及跨省(區、市)水資源配置調整的專案由國務院投資主管部門核准，其餘專案由地方政府投資主管部門核准。
二、能源
(一)電力。
水電站：在主要河流上建設的專案和總裝機容量25萬千瓦及以上專案由國務院投資主管部門核准，其餘專案由地方政府投資主管部門核准。
抽水蓄能電站：由國務院投資主管部門核准。
火電站：由國務院投資主管部門核准。
熱電站：燃煤專案由國務院投資主管部門核准，其餘專案由地方政府投資主管部門核准。
風電站：總裝機容量5萬千瓦及以上專案由國務院投資主管部門核准，其餘專案由地方政府投資主管部門核准。
核電站：由國務院核准。
電網工程：330千伏及以上電壓等級的電網工程由國務院投資主管部門核准，其餘專案由地方政府投資主管部門核准。
(二)煤炭。
煤礦：國家規劃礦區內的煤炭開發專案由國務院投資主管部門核准，其餘一般煤炭開發專案由地方政府投資主管部門核准。
煤炭液化：年產50萬噸及以上專案由國務院投資主管部門核准，其他專案由地方政府投資主管部門核准。 (三)石油、天然氣。
原油：年產100萬噸及以上的新油田開發專案由國務院投資主管部門核准，其他專案由具有石油開採權的企業自行決定，報國務院投資主管部門備案。
天然氣：年產20億立方米及以上新氣田開發專案由國務院投資主管部門核准，其他專案由具有天然氣開採權的企業自行決定，報國務院投資主管部門備案。
液化石油氣接收、儲存設施(不含油氣田、煉油廠的配套專案)：由省級政府投資主管部門核准。 進口液化天然氣接收、儲運設施：由國務院投資主管部門核准。
國家原油儲存設施：由國務院投資主管部門核准。
輸油管網(不含油田集輸管網)：跨省(區、市)幹線管網專案由國務院投資主管部門核准。
輸氣管網(不含油氣田集輸管網)：跨省(區、市)或年輸氣能力5億立方米及以上專案由國務院投資主管部門核准，其餘專案由省級政府投資主管部門核准。
三、交通運輸。
(一)鐵道。
新建(含增建)鐵路：跨省(區、市)或100公里及以上專案由國務院投資主管部門核准，其餘專案按隸屬關係分別由國務院行業主管部門或省級政府投資主管部門核准。
(二)公路。
公路：國道主幹線、西部開發公路幹線、國家高速公路網、跨省(區、市)的專案由國務院投資主管部門核准，其餘專案由地方政府投資主管部門核准。 獨立公路橋樑、隧道：跨境、跨海灣、跨大江大河(通航段)的專案由國務院投資主管部門核准，其餘專案由地方政府投資主管部門核准。
(三)水運。
煤炭、礦石、油氣專用泊位：新建港區和年吞吐能力200萬噸及以上專案由國務院投資主管部門核准，其餘項自由省級政府投資主管部門核准。
集裝箱專用碼頭：由國務院投資主管部門核准。
內河航運：千噸級以上通航建築物專案由國務院投資主管部門核准，其餘專案由地方政府投資主管部門核准。
(四)民航。
新建機場：由國務院核准。
擴建機場：總投資10億元及以上專案由國務院投資主管部門核准，其餘專案按隸屬關係由國務院行業主管部門或地方政府投資主管部門核准。
擴建軍民合用機場：由國務院投資主管部門會同軍隊有關部門核准。
四、資訊產業
電信：國內幹線傳輸網(含廣播電視網)、國際電信傳輸電路、國際關口站、專用電信網的國際通訊設施及其他涉及資訊保安的電信基礎設施專案由國務院投資主管部門核准。
郵政：國際關口站及其他涉及資訊保安的郵政基礎設施專案由國務院投資主管部門核准。
電子資訊產品製造：衛星電視接收機及關鍵件、國家特殊規定的移動通訊系統及終端等生產專案由國務院投資主管部門核准。 五、原材料
鋼鐵：已探明工業儲量5000萬噸及以上規模的鐵礦開發專案和新增生產能力的鍊鐵、鍊鋼、軋鋼專案由國務院投資主管部門核准，其他鐵礦開發專案由省級政府投資主管部門核准。
有色：新增生產能力的電解鋁專案、新建氧化鋁專案和總投資5億元及以上的礦山開發專案由國務院投資主管部門核准，其他礦山開發專案由省級政府投資主管部門核准。
石化：新建煉油及擴建一次煉油專案、新建乙烯及改擴建新增能力超過年產20萬噸乙烯專案，由國務院投資主管部門核准。
化工原料：新建PTA、PX、MDI、TDI專案，以及PTA、PX改造能力超過年產10萬噸的專案，由國務院投資主管部門核准。
化肥：年產50萬噸及以上鉀礦肥專案由國務院投資主管部門核准，其他磷、鉀礦肥專案由地方政府投資主管部門核准。
水泥：除禁止類專案外，由省級政府投資主管部門核准。
稀土：礦山開發、冶煉分離和總投資1億元及以上稀土深加工專案由國務院投資主管部門核准，其餘稀土深加工專案由省級政府投資主管部門核准。黃金：日採選礦石500噸及以上專案由國務院投資主管部門核准，其他採選礦專案由省級政府投資主管部門核准。 六、機械製造
汽車：按照國務院批准的專項規定執行。船舶：新建10萬噸級以上造船設施(船臺、船塢)和民用船舶中、低速柴油機生產專案由國務院投資主管部門核准。
城市軌道交通：城市軌道交通車輛、訊號系統和牽引傳動控制系統製造專案由國務院投資主管部門核准。
七、輕工菸草
紙漿：年產10萬噸及以上紙漿專案由國務院投資主管部門核准，年產3.4(含)萬噸━━10(不含)萬噸紙漿專案由省級政府投資主管部門核准，其他紙漿專案禁止建設。
變性燃料乙醇：由國務院投資主管部門核准。聚酯：日產300噸及以上專案由國務院投資主管部門核准。 製鹽：由國務院投資主管部門核准。糖：日處理糖料1500噸及以上專案由省級政府投資主管部門核准，其他糖料專案禁止建設。菸草：捲菸、煙用二醋酸纖維素及絲束專案由國務院投資主管部門核准。
八、高新技術
民用航空航天：民用飛機(含直升機)製造、民用衛星製造、民用遙感衛星地面站建設專案由國務院投資主管部門核准。
九、城建
城市快速軌道交通：由國務院核准。城市供水：跨省(區、市)日調水50萬噸及以上專案由國務院投資主管部門核准，其他城市供水專案由地方政府投資主管部門核准。
城市道路橋樑：跨越大江大河(通航段)、重要海灣的橋樑、隧道專案由國務院投資主管部門核准。其他城建專案：由地方政府投資主管部門核准。
十、社會事業
教育、衛生、文化、廣播電影電視：大學城、醫學城及其他園區性建設專案由國務院投資主管部門核准。旅遊：國家重點風景名勝區、國家自然保護區、國家重點文物保護單位區域內總投資5000萬元及以上旅遊開發和資源保護設施，世界自然、文化遺產保護區內總投資3000萬元及以上專案由國務院投資主管部門核准。體育：F1賽車場由國務院投資主管部門核准。娛樂：大型主題公園由國務院核准。其他社會事業專案：按隸屬關係由國務院行業主管部門或地方政府投資主管部門核准。
十一、金融
印鈔、造幣、鈔票紙專案由國務院投資主管部門核准。
十二、外商投資
《外商投資產業指導目錄》中總投資(包括增資)1億美元及以上鼓勵類、允許類專案由國家發展和改革委員會核准。
《外商投資產業指導目錄》中總投資(包括增資)5000萬美元及以上限制類專案由國家發展和改革委員會核准。
國家規定的限額以上、限制投資和涉及配額、許可證管理的外商投資企業的設立及其變更事項;大型外商投資專案的合同、章程及法律特別規定的重大變更(增資減資、轉股、合併)事項，由商務部核准。上述專案之外的外商投資專案由地方政府按照有關法規辦理核准。
十三、境外投資
中方投資3000萬美元及以上資源開發類境外投資專案由國家發展和改革委員會核准。中方投資用匯額1000萬美元及以上的非資源類境外投資專案由國家發展和改革委員會核准。上述專案之外的境外投資專案，中央管理企業投資的專案報國家發展和改革委員會、商務部備案;其他企業投資的專案由地方政府按照有關法規辦理核准。國內企業對外投資開辦企業(金融企業除外)由商務部核准。
